IBH: Vernehmlassung FMG-Revision Mobilfunk

Die Idee, die NIS-Beurteilung vom Baubewilligungsverfahren zu entkoppeln, die nun zu dieser Anpassung des FMG führte, stammt ursprünglich von Markus N. Durrer. Aber nur unter einer Bedingung: Grenzwertverletzungen müssen so hart geahndet werden, dass sie sich für die Betreiberinnen schlicht nicht lohnen. Diese Bedingung erfüllt die Vorlage bei Weitem nicht. Damit kippt der Paradigmenwechsel sehr deutlich zulasten der Bevölkerung. Deshalb hat der Institutsleiter IBH mit Kritik und Anpassungsvorschlägen am Vernehmlassungsverfahren teilgenommen.

Markus N. Durrer, Experte beim IBH Institut für Bauhygiene, war es, der 2024 als Vertreter der Ärztinnen und Ärzte für Umweltschutz (AefU) in einer Arbeitsgruppe des BAFU zur «Weiterentwicklung der Konzepte und Vorschriften zum Schutz vor Mobilfunkstrahlung» den Vorschlag einbrachte, die Beurteilung der nichtionisierenden Strahlung (NIS) vom Baubewilligungsverfahren zu entkoppeln – als persönliche Fachposition, nicht als offizielle Verbandshaltung der AefU. Der Gedanke: Moderne Mobilfunkanlagen werden nicht mehr durch ihre Hardware definiert, sondern durch Software, die laufend aktualisiert wird. Eine einmalige Baubewilligung mit anschliessender Abnahmemessung bildet diesen dynamischen Betrieb nicht mehr ab. Stattdessen sollen die Betreiberinnen die volle Verantwortung für die Grenzwerteinhaltung über den gesamten Betrieb übernehmen.

Dieser Vorschlag ist an eine klare Bedingung geknüpft: Wer von diesem stark vereinfachten Bewilligungsverfahren profitiert und damit die Verantwortung über die Einhaltung der Grenzwerte übernimmt, muss bei Grenzwertverletzungen so massiv zur Rechenschaft gezogen werden, dass er solche gar nicht erst in Kauf nimmt – mit empfindlichen Geldstrafen und öffentlicher Bekanntmachung der Überschreitung.

Die nun vorliegende FMG-Revision greift den Entkoppelungsgedanken auf. Die Bedingung, die ihn erst vertretbar macht, lässt sie fallen. Das IBH lehnt die Vorlage in ihrer jetzigen Form deshalb ab – und erklärt, was fehlt.

Was die Revision vorsieht – und was sie nicht anrührt

Laut dem erläuternden Bericht des BAKOM soll die NIS-Beurteilung künftig aus dem Baubewilligungsverfahren herausgelöst werden. An die Stelle der vorgängigen Bewilligung tritt eine Meldepflicht, ergänzt durch ein Qualitätssicherungssystem (QS-System) der Betreiberinnen. Das Baubewilligungsverfahren selbst bleibt bestehen – für alle Aspekte, die nichts mit Strahlung zu tun haben: Ästhetik, Ortsbildschutz, Raumplanung. Diese Trennung ist fachlich folgerichtig und wird vom IBH nicht bestritten.

Was das IBH bestreitet, ist die Annahme, ein QS-System genüge, um das Schutzniveau der Bevölkerung sicherzustellen. Es genügt nicht.

Warum das bisherige Verfahren ausgedient hat

Das bisherige Verfahren – NIS-Beurteilung im Baubewilligungsverfahren auf Basis von Berechnungen, anschliessende Abnahmemessung an den nächstgelegenen Orten mit empfindlicher Nutzung (OMEN) – war für eine Welt konzipiert, in der Mobilfunkanlagen durch ihre Hardware definiert wurden. Diese Welt gibt es nicht mehr.

Sendeleistung, Strahlungscharakteristik, Richtdiagramme – all das wird heute softwaregesteuert und lässt sich per Update verändern, in immer kürzeren Abständen. Was zum Zeitpunkt der Abnahmemessung galt, kann wenige Wochen später bereits überholt sein. Die Entkoppelung der NIS-Beurteilung vom Baubewilligungsverfahren ist deshalb sachlich begründet.

Die Konsequenz ist jedoch klar: Wer nicht mehr vorgängig bewilligungspflichtig ist, muss während des gesamten Lifecycle der Anlage nachweisbar für die Einhaltung der Grenzwerte geradestehen. Genau das liefert die vorliegende Revision nicht.

Das Qualitätssicherungssystem: ein Papiertiger

Der Entwurf setzt auf das QS-System der Betreiberinnen als zentrales Kontrollinstrument. Das Problem: Das QS-System übernimmt seine Daten blind von der Sendeanlage selbst – ohne jede Gewähr, dass diese Daten nach einem Software-Update noch korrekt sind.

Wenn eine Anlage nach einem Update mit falschen Parametern arbeitet – also zu hohe Leistungen abstrahlt, ein verändertes Richtdiagramm verwendet oder falsche Frequenzwerte meldet – dann übernimmt das QS-System genau diese falschen Werte. Es stellt dann fest, dass «alles in Ordnung» ist. Tatsächlich ist es das nicht.

Hinzu kommt ein weiteres Problem, das weder das QS-System noch der sogenannte Power-Lock erfassen: die Mehrwegausbreitung.

Der Power-Lock ist eine Leistungsregelung, die sicherstellen soll, dass der zulässige 6-Minuten-Mittelwert an einem OMEN nicht überschritten wird. Droht eine Überschreitung, schwenkt die Antenne ihre Abstrahlrichtung weg vom betreffenden OMEN. Das klingt nach einem wirksamen Schutzmechanismus – ist es aber nur auf dem Papier. Denn die Strahlung trifft das OMEN danach nicht einfach nicht mehr. Sie kommt nur nicht mehr auf direktem Weg an, sondern indirekt: reflektiert an benachbarten Gebäuden, Fassaden oder anderen Oberflächen. Diese reflektierte Strahlungsdosis wird dem OMEN real zugeführt – im Power-Lock-Modell jedoch nicht erfasst und nicht berücksichtigt.

Generell gilt: Ein OMEN – etwa eine Wohnung – wird nicht nur durch die direkt auf sie gerichtete Strahlung belastet. Funkwellen breiten sich über mehrere Wege aus und treffen aus verschiedenen Richtungen ein. Die Gesamtexposition ergibt sich aus der Summe all dieser Teilwellen. Ändert sich die Umgebung einer Antenne, etwa weil ein Nachbargebäude umgebaut wird und nun stärker reflektiert, steigt die tatsächliche Exposition – ganz ohne Zutun der Betreiberin und ohne dass ihr QS-System etwas davon merkt.

Für messtechnische Stichproben an den exponierten Orten – isotropisch, also aus allen Richtungen erfassend – gibt es keine zuverlässige Alternative. Das QS-System kann diese Kontrolle nicht ersetzen.

QS-Datenexport und CH-Power-Lock sind länderspezifische Software-Erweiterungen, zwei kleine Module in einer sehr komplexen Software, künftig gar von einer KI-gesteuerten Abstrahlrichtung (6G). Ob diese Module nach Änderungen in anderen Modulen noch korrekt funktionieren und ob solche Änderungen ausreichend zusammen mit den CH-Modulen geprüft werden, ist eine offene Frage.

Was die Vorlage bei Grenzwertverletzungen vorsieht: eine Ermahnung

Stellt die zuständige Behörde eine Grenzwertverletzung fest, soll sie laut Vorlage die Betreiberin auffordern, «die zur Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands erforderlichen Massnahmen zu treffen». Das ist, mit Verlaub, nicht mehr als eine Ermahnung.

Verkehrsteilnehmende werden nicht bloss ermahnt, ihr Fahrverhalten zu überdenken, wenn sie geblitzt werden. Sie zahlen eine Busse – und die tut weh. Nur deshalb wirkt das Tempolimit.

Dasselbe Prinzip gilt für Mobilfunk. Betreiberinnen werden die Verantwortung für die Grenzwerteinhaltung über den gesamten Betrieb nur dann ernst nehmen, wenn Verstösse massiv geahndet werden: mit empfindlichen Geldstrafen und mit öffentlicher Bekanntmachung der Verletzung. Beides fehlt in der Vorlage. Ohne diese Elemente werden Betreiberinnen Grenzwertverletzungen schlicht in Kauf nehmen. Der Paradigmenwechsel wird zum Privileg der Betreiberinnen – ohne Gegenleistung für die betroffene Bevölkerung.

Ein schleichender Abbau des Schutzniveaus – begleitet von der Behauptung, es bliebe gleich

Das IBH erinnert daran, dass das Schutzniveau in den letzten Jahren schrittweise abgebaut wurde – jedes Mal begleitet von der Versicherung, es bleibe unverändert.

2019 wurden temporäre Anlagen von der Einhaltung des Anlagegrenzwertes ausgenommen. Dann folgte die nächste Lockerung: Für adaptive Antennen gilt seither nicht mehr die maximale Exposition an einem OMEN als massgebend, sondern ein zeitlich gemittelter Wert. Der Anlagegrenzwert von 4–6 V/m (je nach Frequenz) wurde dabei nicht angetastet – und prompt wurde behauptet, das Schutzniveau sei unverändert geblieben.

Das ist sachlich falsch. Ein Schutzniveau definiert sich nicht allein durch eine Zahl und eine Einheit. Entscheidend ist auch, worauf sich dieser Wert bezieht: auf den maximalen oder auf den gemittelten Expositionswert. Der Unterschied ist erheblich – vergleichbar damit, wenn innerorts für bestimmte Fahrzeugtypen nicht mehr gelten würde, dass sie 50 km/h nicht überschreiten dürfen, sondern dass sie diesen Wert über sechs Minuten gemittelt einhalten müssen. Das Limit wäre nominell identisch, der Schutz faktisch aufgehoben.

Dabei wird ein weiterer Faktor ausgeblendet: die Signaldynamik. Zahlreiche Studien belegen biologische Wirkungen von Mobilfunkstrahlung, die sich nicht thermisch erklären lassen und stark von der Signalcharakteristik abhängen. Insbesondere zeigen diese Studien, dass solche Effekte bei konstanter Signalamplitude kaum auftreten – die Dynamik des Signals spielt eine entscheidende Rolle. Moderne Mobilfunktechnologien, insbesondere adaptive Antennen mit ihren rasch wechselnden Sendekeulen, erzeugen eine deutlich höhere Signaldynamik als frühere Generationen. Wer diese Erkenntnis ernst nimmt, darf die Exposition nicht zeitlich mitteln, sondern müsste die höhere Dynamik mit einem entsprechenden Korrekturfaktor berücksichtigen – in die entgegengesetzte Richtung von dem, was eingeführt wurde.

Was das IBH fordert

1. Verbindliche messtechnische Stichproben während des gesamten Betriebs

Nicht nur bei Inbetriebnahme, sondern über den gesamten Lifecycle der Anlage: isotropische Messungen an OMEN und weiteren exponierten Orten durch die Behörde oder beauftragte Dritte. Die Häufigkeit soll sich an der Häufigkeit der Überschreitungen orientieren – wer diese grundsätzlich einhält, wird seltener kontrolliert; wer sie öfter verletzt, bezahlt laufend Bussen.

2. Empfindliche Geldstrafen und öffentliche Bekanntmachung bei Grenzwertverletzungen

Ermahnungen reichen nicht. Nur spürbare finanzielle Konsequenzen schaffen den nötigen Anreiz, Grenzwertverletzungen nicht einfach in Kauf zu nehmen. Zumindest die Anwohnenden sollen das Recht haben zu erfahren, wenn sie über dem Grenzwert belastet wurden.

3. Definition des Schutzniveaus, die der technischen Realität entspricht

Das Schutzniveau muss die Signalcharakteristik – insbesondere die Dynamik – als Schutzparameter einbeziehen. Eine Definition, die nur auf dem gemittelten Feldstärkewert beruht, wird den Erkenntnissen der aktuellen Forschung nicht gerecht.

Fazit

Der Paradigmenwechsel – Entkoppelung der NIS-Beurteilung vom Baubewilligungsverfahren – ist fachlich richtig und überfällig. Aber er ist nur vertretbar, wenn die Betreiberinnen im Gegenzug die volle Verantwortung für die Grenzwerteinhaltung tragen und bei Verletzungen spürbare Konsequenzen tragen. Die vorliegende Revision liefert beides nicht. Das IBH – dessen Fachspezialist Markus N. Durrer diesen Ansatz als persönliche Fachposition als erster in die politische Diskussion eingebracht hat – fordert deshalb, die Vorlage in diesen Punkten grundlegend nachzubessern.